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                      經濟責任審計工作中常見的8個誤區及其應對思考

                      發布時間:2023/12/8 10:13:54 作者:信息辦

                      經濟責任審計是中國特色社會主義審計監督制度的重要組成部分。經過 30 多年的實踐,堅持試點先行、逐級推開、不斷規范,逐步走出了一條從簡單到系統、從基層到中央、從試點到制度化的發展路徑,在促進黨中央令行禁止、加強干部管理監督、促進黨風廉政建設、維護國家經濟安全等方面發揮了重要作用。

                      2019年7月,中辦、國辦印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》(簡稱《規定》),對經濟責任審計工作組織協調機制、審計內容、審計評價、審計結果運用等方面作出了更加明確、具體、嚴格的要求,標志著經濟責任審計進入了新的發展階段。
                      筆者梳理總結了經濟責任審計工作中常見的八個誤區,希望對讀者有所裨益,促進各方以貫徹落實《規定》為契機,轉變觀念,依法履職,深化實踐,提高質量。
                      誤區一:逢離必審
                      任中審計和離任審計是經濟責任審計的兩種形式,目前中央和各省、自治區、直轄市基本能做到以任中審計為主,但也有一些基層地方和部門、單位誤認為“逢離必審”,任中審計占比甚至不到三成,存在不顧審計資源批量安排離任審計項目或是在換屆年份臨時追加大量離任審計項目的情況,有的地方一次安排四五十項,有的縣一年安排上百項,要求在一定時間內完成,審計人員疲于應付,無法保證質量。
                      究其原因,“逢離必審”的誤區是有歷史淵源的。在經濟責任審計探索初期,審計機關開展的國有企業廠長(經理)離任審計公證、承包經營責任制審計,是當時經濟改革中一個有益的探索。之后,一些地方對縣級以下黨政機關“一把手”試點離任審計,取得顯著成效,推動了這項制度在全國范圍內開展,逐步覆蓋到更高層級的領導干部,最終確立了其法律地位。但隨著審計實踐的深入,離任審計的不足日益顯現,客觀上要求前移監督關口,更好發揮任中審計的過程監督優勢,及早發現和解決問題,防患于未然。
                      對此,可采取以下應對措施 :第一,加強學習宣傳凝聚共識。深入學習領會習近平總書記在中央審計委員會會議上的重要講話精神,學習貫徹《規定》要求,切實增強大局意識和系統思維,廣泛開展面向黨委政府、干部管理監督部門和審計對象的宣傳宣講,準確把握中央深入總結實踐經驗、統籌考慮當前和今后一個時期發展情況后提出的新要求,把握經濟責任審計是對領導干部常態化“經濟體檢”的定位,共同抓好這項重大政治任務,修訂完善制度,堅持以任中審計為主,前移監督關口,提高審計時效性,確保黨中央令行禁止,將審計結果及其整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要參考,避免流于形式。
                      第二,強化計劃剛性約束。按照黨管干部原則,審計部門制定年度經濟責任審計項目計劃時,與干部管理監督部門充分溝通后,報審計委員會審議確定。下好先手棋,才能打好主動仗,要從審計計劃源頭抓起,科學立項,嚴格管理,防止隨意追加調整計劃。通過任中審計早發現、早提醒、早警示,促進權責明晰,保護更多領導干部,發揮制度正效應。實踐中,對于過去以離任審計為主的單位,不宜簡單“一刀切”,應因地制宜分類施策,分階段分層級推進,精心謀劃做好項目示范引領,循序漸進地推行任中審計。
                      誤區二:必須對所有審計對象開展經濟責任審計
                      一些地方(部門、單位)誤認為必須對所有審計對象開展經濟責任審計,甚至按此考核審計機關并追責問責。
                      究其原因,這種誤解在于對中央有關要求的理解不到位。黨的十八屆四中全會提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋 ;2018 年審計管理體制改革要求實現審計全覆蓋,努力做到政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運用到哪里、公權力行使到哪里,審計監督就跟進到哪里。于是一些地方脫離實際,要求一定周期內對所有審計對象開展經濟責任審計。
                      對此,可采取以下應對措施 :第一,準確理解和把握審計全覆蓋要求。制度層面明確審計無禁區,凡是管理分配使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位,凡是行使公共權力、履行經濟責任的主要領導干部,要依法自覺接受審計監督,形成常態化、動態化震懾。但審計全覆蓋并不強行要求實現各個專業審計的全覆蓋,經濟責任審計要盡力而為、量力而行,不能為審而審、犧牲質量?!兑幎ā访鞔_要求加強統籌謀劃,有計劃地進行,根據干部管理監督需要和審計資源等實際情況,對審計對象實行分類管理,加強對重點地區、重點單位、關鍵崗位、社會關注程度高、權力集中部門主要領導干部的審計監督。
                      第二,積極擴大經濟責任審計覆蓋面。積極構建“大監督”格局,推動審計監督與紀檢監察、組織人事、巡視巡察等監督貫通協調。審計機關開展經濟責任審計時,相對更關注單位本級和重要二級單位,對其他下屬單位更注重發揮內部審計作用,努力構建不同層次、多位一體的審計監督體系。同時創新組織管理,整合利用資源成果,以經濟責任審計為平臺加強統籌協調,探索“1+N”、同一行業(系統)上下聯審等,還要堅持科技強審,通過信息化技術擴廣度、拓深度、加力度,充分發揮數據引領和導航作用,把握總體,精準發力,努力挖潛增效、審深審透。
                      誤區三:審計內容要面面俱到
                      經濟責任內涵豐富,一些地方(部門、單位)誤認為經濟責任審計能“包打天下”,在相關制度設計中泛化甚至濫用經濟責任審計,要求面面俱到。
                      究其原因,相比其他審計,經濟責任審計范圍更為廣泛、工作更為深入、各方更為重視,要聽取干部管理監督部門等單位意見,聽取領導干部及其所在單位班子成員意見,查閱審計對象履責報告,查看經濟事項相關會議記錄紀要,有關方面誤將經濟責任審計當成“大籮筐”,把各類內容都往里裝。
                      對此,可采取以下應對措施 :第一,明晰審計邊界。經濟責任只是領導干部責任中的一種,并非包羅萬象,應厘清邊界,防止無限擴展,按照法定職責、權限和程序開展審計工作,聚焦主責主業,宏觀著眼、中觀剖析、微觀入手,科學制定方案,嚴格質量控制,以資金資源資產的管理、分配和使用為基礎,以權力運行和責任落實為重點,檢查貫徹執行中央決策部署、推動經濟和社會事業發展、管理資金資源資產、防控經濟風險等情況,不調閱與履行經濟責任無關的會議記錄紀要,不評價選人用人等與經濟活動無關的事項,按規定履行審批程序后查詢個人銀行賬戶、干部人事檔案等,防止審計缺位、越位、錯位。
                      第二,聚焦重點靶向發力?!安恢\全局者不足以謀一域”,要提前研究謀劃,根據不同領導職務的職責要求、履職特點、地區自然資源稟賦等,借助信息化手段總體分析,以權責清單、重大經濟決策事項清單、審計核查事項清單等為抓手,把握規律,明晰重點,提高抽查代表性,防止面面俱到、淺嘗輒止,防止思路不清、“盲人摸象”,防止工作發散、“撿了芝麻丟了西瓜”,防止千篇一律、一概而論,防止以偏概全、斷章取義,努力精準“畫像”。
                      誤區四:沒有“后果”就不能定責
                      經濟責任審計要對領導干部任職期間經濟責任履行情況作出評價,并對審計發現問題逐一界定領導干部應承擔的責任?!兑幎ā妨信e定責情形時,有的情形強調后果,一些地方(部門、單位)誤認為雖然有問題但沒有后果就不能界定領導干部的責任。
                      究其原因,是有關方面未能準確理解和把握《規定》要求,誤認為“后果”是責任界定的必備要件,并對其內涵認識不到位。
                      對此,可采取以下應對措施 :第一,深刻認識責任界定的意義。責任界定是審計評價的重要組成部分,是體現經濟責任審計技術含量的核心環節,既是法寶,也是難點。準確界定責任,必須梳理責任鏈條,要按照權責一致原則,從經濟事項的“最先一公里”、中間環節到“最后一公里”,全過程了解決策執行等各環節責任人的履職盡責情況。不能簡單根據分管、開會、圈閱等形式要件,而要綜合分析研判問題背景、決策過程、性質、后果和領導干部所起作用等實質要件,審慎確定領導干部責任類型。另外,還要及時規范和細化程序,防止審計人員隨意套用“三個區分開來”從輕定責或免責,力求實事求是、客觀公正,經得起檢驗。
                      第二,準確把握“后果”的內涵?!兑幎ā凡豢赡芨F舉直接責任、領導責任對應的所有情形,只是列舉一些常見情形,有的強調后果,有的不強調后果。審計要增強憂患意識,堅持底線思維,透過現象看本質,具體問題具體分析,科學判斷和合理認定“后果”,既關注資金資產資源損失浪費、生態環境破壞、公共利益損害、會計信息不實等相對直觀且易于發現和取證的后果,又關注造成的惡劣影響、潛在的經濟損失浪費和風險隱患等相對隱蔽但直接影響到經濟社會或事業持續健康發展的后果。通過分類編發定責原則、編制審計常見問題清單、典型案例及領導干部權責清單、風險防范清單等,明確標準,提前警示,積極引導。
                      誤區五:將經濟責任審計項目完全外包給社會中介機構
                      實踐中,一些基層審計機關開展經濟責任審計時,主要依靠社會中介機構或人員,甚至將項目完全外包,由社會中介機構作出審計評價、保存審計檔案等,直接影響到經濟責任審計的權威性和公信力。
                      究其原因,是長期以來對經濟責任審計的目標、性質和特點認識不到位,為解決任務重與人員少的矛盾,大量購買社會中介機構服務或全權委托社會中介機構開展工作,存在較大風險。
                      對此,可采取以下應對措施 :第一,充分認識經濟責任審計的特殊性。經濟責任審計是黨的工作任務,政治性、政策性強,要關注貫徹中央決策部署、制定執行地區(部門、單位)重要發展戰略、重要經濟事項決策執行績效等情況,要深入了解單位主責主業和領導干部工作思路、具體舉措及成效,可能涉及國家秘密、商業秘密、工作秘密和個人隱私,社會審計不宜作為組織開展經濟責任審計的主體,必須糾正并杜絕完全交由社會中介機構或人員出方案、做底稿、定責任、寫報告、存檔案等情況。
                      第二,審慎聘用社會中介機構或人員。為解決人少事多的現實困難,審計機關開展經濟責任審計時,可以在符合保密規定、嚴格組織管理、明晰工作職責、強化質量控制的前提下,聘請社會中介機構或人員參與一些具體工作,如工程造價、資源環境審計等專業技術性較強或是財務收支等常規經濟事項,嚴格規范審計,確保工作質量。
                      誤區六:審計結果反饋會即出點會
                      為強化經濟責任審計結果運用,《規定》增加了審計結果反饋會程序,明確項目結束后,審計委員會辦公室、審計機關在一定范圍內反饋審計結果。一些部門、單位誤認為,審計結果反饋會就是現場審計結束時審計組與被審計單位的意見交換會,未引起足夠重視。
                      究其原因,是對新增經濟責任審計結果反饋會程序的意義了解不夠,沒有從強化審計結果運用的角度認識向被審計領導干部及其所在單位班子成員反饋經濟責任審計結果的作用。
                      對此,可采取以下應對措施 :第一,高度重視并精心籌備會議。審計結果運用是經濟責任審計的重要內容和關鍵環節,直接關系到經濟責任審計作用的發揮和工作目標的實現。為深化審計結果運用,增強審計監督效果,《規定》總結固化審計實踐經驗,增加審計反饋會程序,審計機關要秉持客觀、專業、精煉、及時等原則,精心籌備組織審計結果反饋會議,既要肯定成績、反映問題,又要推進問題解決、防范風險。第二,探索建立常態化工作機制。審計部門向被審計領導干部及其所在單位領導班子成員反饋審計結果和相關情況時,可以邀請成員單位、有關主管部門派員參加,也可以探索建立與組織人事部門、主管部門常態化的聯合反饋工作機制,推動將經濟責任審計結果及其整改情況納入被審計單位黨風廉政建設責任制檢查考核的內容,作為其領導班子民主生活會以及班子成員述責述廉的重要內容,必要時推進對有關責任人進行追責問責,發揮監管合力。
                      誤區七:重審計輕整改
                      一些地方(部門、單位)仍存在著重審計輕整改、對審計整改落實情況跟蹤督查不夠等情況,一些問題事項整改落實不到位,甚至屢審屢犯。
                      究其原因,是長期以來受審計資源限制和慣性思維影響,審計部門將工作重心更多地放在審計組織實施上,被審計領導干部及其所在單位一定程度上也存在著不夠重視審計整改的情況。新發展階段,中央對審計整改提出了更高要求,將其納入巡視巡察、督查范圍,力促扎實做好審計的“后半篇文章”。
                      對此,可采取以下應對措施 :第一,深刻理解審計“經濟體檢”論。作為常態化的“經濟體檢”,審計不僅要“查病”,更要“治已病、防未病”,中央領導要求以有力有效的審計整改促進制度完善和執行,審計發現問題后,要以釘釘子精神抓好審計整改,防止做無用功。重視整改是中國審計的一大特色,被審計單位及其主要領導負有主體責任,有關主管部門負有管理責任,審計部門對整改工作負有跟蹤督促責任。對發現的普遍性、傾向性、苗頭性問題,要深入研究,把握問題特點、規律和趨勢,分析可能存在的體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞,提出意見建議,推動舉一反三、標本兼治。歡迎關注審計號!
                      第二,認真做好制度設計。新發展階段,要轉變觀念,將跟蹤督促整改放在與審計同等重要的位置,探索建立與干部管理監督部門聯合督查整改、會商研判、實地檢查等工作機制,明確整改標準,嚴格審核把關,推動被審計單位建臺賬抓整改、落實落細責任分工、限期銷號,必要時組織審計整改“回頭看”,對不符合整改要求的堅決退回,揭示整改措施不明確、與問題對應不上偷梁換柱、只解決部分問題、回避問題避重就輕、蒙混過關、弄虛作假等問題,壓緊壓實責任。對需要追責問責的問題嚴肅處理,通過樹立正面典型、發送專項督辦函、約談領導干部、警示教育等方式,規范管理,促進改革,推進國家治理體系和治理能力現代化。
                      誤區八:內部審計必須嚴格執行《規定》
                      部門、單位內部管理領導干部經濟責任審計是內部審計的重要類型,也是經濟責任審計的組成部分?!兑幎ā奉C布后,一些部門、單位誤認為其內部管理領導干部經濟責任審計必須嚴格遵照執行,不能結合單位特點進行一些具體的制度設計。
                      究其原因,2010 年中辦、國辦頒布經濟責任審計規定以來,多數單位認真貫徹執行,少數單位不及時學習領會,仍停留在財政財務收支審計層次,回避定責,滯后于形勢要求。審計管理體制改革后,國家審計和內部審計關系更加緊密,《規定》明確要求對部門、單位內部管理領導干部經濟責任審計工作進行指導和監督,內部審計正處于前所未有、大有可為的重要發展期。
                      對此,可采取以下應對措施 :第一,樹立審計工作一盤棋思維。習近平總書記在中央審計委員會會議上強調,要加強對內部審計的指導和監督,充分調動內部審計的力量,增強審計監督合力。國家審計堅持頂層設計和尊重基層首創精神相結合,通過印發年度指導意見、組織培訓研討搭建交流平臺、宣傳推廣經驗做法、開展專題調研等方式加強業務指導,以上率下,做好部門和單位“一把手”經濟責任審計項目示范引導,同時建立健全內部管理領導干部經濟責任審計工作重要事項、資料報送等工作機制,加強信息共享,防止出現“拉抽屜”“翻燒餅”等現象。
                      第二,加強業務指導和監督。幫助部門、單位準確把握《規定》精神,找準職責定位,結合工作實際,形成行之有效、各具特色的經濟責任審計制度規范,因地制宜地開展工作,建立健全組織協調機制,科學制定計劃,強化質量控制,規范審計程序,強化結果運用,可將“統”“審”“評”“用”等環節一體化貫通,可建立審計評價指標體系進行量化分等評價,可編寫審計摘要等為領導決策提供參考,同時多措并舉幫助提升人員素質,推動部門、單位內部管理領導干部經濟責任審計工作高質量發展。歡迎關注審計號!
                      藍圖已經繪就,使命催人奮進!經濟責任審計工作的地位和作用不是與生俱來的,也不是一勞永逸、一成不變的。進入新發展階段,我們要繼續堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,提高政治站位,聚焦主責主業,依法忠實履職,穩中求進、守正創新,充分發揮經濟責任審計制度優勢,為推動“十四五”開好局、起好步,奪取全面建設社會主義現代化國家新勝利積極貢獻力量!

                      (作者單位系審計署經濟責任審計司;來源:2021年《審計觀察》雜志第2期)

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